论以社区为基础的0-3岁儿童服务网络的公共管理

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论以社区为基础的0-3岁儿童服务网络的公共管理

作者：王峥

来源：《吉林省教育学院学报·上旬刊》 2011年第4期



（河南大学教育科学学院，河南 开封475004）

摘要：在对以社区为基础的0-3岁儿童服务网络的公共管理中，“大政府”的管理需要转变为由政府、市场和非政府组织共同来进行。本文论述了这三者之间是如何在合作和冲突中进行博弈的，并指出了非政府组织具有的独特的优势以及在实践中可行的做法。

关键词：0-3岁；儿童服务网络；公共管理

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1671—1580（2011）04—0035—02

“建立以社区为基础的早期儿童服务网络”是当今世界教育研究领域的前沿热点问题。它备受各国政府、学者和教育实践工作者的关注。许多国家把它作为解决教育和社会问题的重要手段之一。我国政府也在大力推进以社区为基础的早期儿童服务网络的建设和发展工作。本文即从公共管理的视角探讨以社区为基础的0-3岁儿童服务网络的运行。

一、从“大政府”到“三驾马车”

目前在以社区为基础的0－3岁儿童服务网络的运行方面，我们的政府所充当的是一个 “大政府”角色，想大包大揽地做好这一块工作。但正如Ｅ·Ｓ·萨布斯指出的：“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。” “小而能”的政府才是有效率的政府。

开放市场可以解决资金不足的问题，且可以提供多样化的服务来满足不同的需求。但私营机构良莠不齐的状况亟待规范。在这种顾虑下，政府不仅没有大胆地放开市场，而且首先在强调束缚和管制。政府与市场之间还远远没有达到均衡和和谐的状态，而单单依靠政府本身或者借助于市场已经不能很好地解决这种矛盾。在这种情况下，寻求一种可以对政府和市场的力量予以补充的第三种机制或者力量成为必要。而这第三种机制或力量即为非政府组织。非政府组织，“是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的、非党派性质的、并且具有一定自愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。”具体做法上，政府一方面可以追加公共产品性质（即由政府提供免费服务）的0－3岁儿童服务方面的投资，另一方面，把某些可以转移给准公共产品性质和私人产品性质的学前教育服务逐步转移给非政府组织和市场来承担。

二、政府、市场与非政府组织之间的博弈

（一）政府与市场的博弈

作为政府来说，为了实现0－3岁儿童服务网络的合理化运行，政府要实行适度的分权化改革，将适当的权力授予市场，以通过市场活动中的价值规律来引导各种资源合理的流动，从而达到0－3岁儿童服务资源的合理配置和优化。因此，政府应鼓励有条件的赢利性组织参与0－3岁儿童教育服务的提供，为其经营行为提供政策规范和保障。

同时，由于市场存在追求利润的本性，政府有责任加强对市场提供赢利性0－3岁儿童教育服务的监管。政府在管理市场时，要秉持待遇平等，公平竞争，透明运行的原则。待遇平等即


各个0－3岁儿童服务机构作为办学主体获得“教育投入”的权利、地位都是平等的；公平竞争即竞争的政策、条件、程序公正合理；透明运行是指制定的0－3岁儿童服务投入政策、法规在实施前予以公布和竞争的条件、程序、结果予以公开。

（二）政府与非政府组织的博弈

首先，要明确定位，避免非政府组织因受政府的干扰而不能很好地自我组织。政府经济支持不等于官办，政府只作为投资人或购买人，不因此而介入非政府组织的管理和活动。

其次，要合理放权。政府要合理地将0－3岁儿童服务网络的运行权力移交给非政府组织，从而从直接进行运行工作的事务堆中抽身出来，转而致力于运行政策的制定，提高宏观管理水平。

第三，要明确责任关系。政府与非政府组织之间存在着必然的责任连带关系。这样，一方面有必要建立对非政府组织的资源利用及其效果的评估机制，以保证非政府组织对政府及其资助者负责。另一方面，有必要通过法律合同方式、监督反馈机制、问责机制等多种方式来明确和细化非政府组织和政府的责任关系。

（三）市场与非政府组织的博弈

政府由于拥有公共权力，而且可以运用公共权力，就处于博弈中的优势地位。而市场和非政府组织，则作为处于博弈的弱势地位。在这种情况下，市场与非政府组织的合作就是一种比较好的策略选择，从而督促政府真正实现在社会具体事务管理中地位的逐渐弱化。

非政府组织可以将市场引入到0－3岁儿童服务网络的运行工作中来，这种合作制约了政府对市场的过度控制，也有助于非政府组织专业化服务工作的展开。但是，非政府组织与市场合作的基础是为了满足公众的需求，而非赢利的目的。因此，非政府组织在与市场合作的同时，应保持一定的独立性，避免受到市场赢利性的干扰。

三、要凸显非政府组织的职能优势

(一)非政府组织的天然优势和独特作用

第一，非政府组织以自愿性为特征，具有高度的积极性。政府是垂直等级式的管理模式。倘若其自上而下地强行推进0－3岁儿童服务网络的工作，那么承接任务的机构往往只是充当被动的角色，缺乏积极主动的响应配合，造成上下难以齐心协力的局面。非政府组织是在自愿的基础上承接0－3岁儿童服务网络的管理工作的，积极性是相当高的。

第二，非政府组织的非政府性决定了它具有较强的服务意识。政府往往考虑的是全局的战略、发展目标，因而它一般都是从大局出发，民众局部的要求和利益容易被忽视。然而，非政府组织的一大特点即它的政治性不强，官僚化程度低，它所秉持的是自下而上的服务意识。再加上它在组织体制、组织结构、活动方式上有很大的弹性，因此它能够根据不同社区、不同人群的不同需求，做出迅速、灵活和有效的反应。

第三，非政府组织的非营利性特点使其能够摆脱“追求利润”这种目标的束缚，贴近弱势群体。非政府组织与市场里的企业不同，它是把公益性目的放在首位的。这就决定了它能够切实地从0－3岁儿童的教育出发来考虑提供什么样的服务；也决定着它不会以争取有较强支付能力的社会优势群体为主要目标，而是会尽量地贴近弱势群体。


第四，非政府组织能够在政府和市场之间起沟通与协调的作用。非政府组织作为政府项目的直接操作者，它能顾及政府的要求；同时，它又可以作为一个中间机构将市场上一些私营机构的服务有效地纳入进来。而且，它还能够防止政府对市场进行过度的压制，或者政府权力因为少数人的利益而被私用，使得不合格的私营服务介入到0－3岁儿童服务网络中来。

(二)如何培育和支持非政府组织

首先，要在非政府组织的数量上着手。长期以来，受传统的思维束缚和制约，对非政府组织的发展，限制性远远大于鼓励性。对此，政府应采取一系列有力的政策措施，为非政府组织的发展创造足够的空间。

在以社区为基础的0-3岁儿童服务网络的运作上，政府应建立起切实可行的向非政府组织采购服务的政策。这是国际上一种通行的做法和制度，即政府按照社会需求、市民需要的原则设计资金流向，通过向社会招标的方式选择较好的非政府组织，将资金委托给非政府组织运作。简单地说，就是政府买单，非政府组织提供服务。在这种政府采购制度下，可以充分体现政府资金的投入和流动的公平、公正、公开的原则；可以充分体现效率优先的原则，调动各类民间组织的积极性；可以使各类民间组织按照社会需求进行运作。

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