政府职能转变的目标是建设法治政府和服务型政府

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政府职能转变的目标是建设法治政府和服务型政府

摘要 加快政府职能转变是深化市场经济体制改革的内在要求，客观上要求深化行政体制改革，创新行政管理方式。深化改革的破题之意是政府既要无为又要有所作为。要让市场这只看不见的手在资源配置中起决定性作用；政府则在市场监管、社会管理、在公共服务、环境保护上承担更多责任。全会 决定用了两个”加强”：”加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。要给政府这只看得见的手戴上法治的手套，把权力关进笼子。总之，要简政放权，尊重市场规律，又要建设负得起责任的政府。



关键词 政府职能；市场化；社会变革；法治政府 一、彻底从传统计划经济向市场经济深水区迈进，同时伴随多元社会结构的变革，使经济更加市场化



恩格斯指出”每一个社会的经济关系，首先是作为利益表现出来”[1]。恩格斯强调的是经济因素对法律的影响，而美国当代著名法学家弗里德曼强调文化和社会因素对法律的影响。弗里德曼认为”重大的法律变化是随着社会变化而发生的，并取决于社会变化”[2]。在社会学上，社会结构通常是指人们的社会地位及其社会关系的模式。新中国建国前30年间，由于行政权的超强力发展，我国政府发展的理念是集政治、经济、文化、治安、福利与一身的”全能政府”，行政权渗透到社会每个角落，掌控一切社会资源的绝对控制权力。可以说，自新中国成立以后，我国社会结构明显呈现出单一化形态的社会模式。上个世纪80年代以来，伴随着经济体制改革在农村和城市的推进，中央政府所掌控的权力逐渐下放到地方或基层政府，并部分地放权或还权与于社会，政企、政事、政社分开，成为行政管理体制改革的一大方向，大量原先由政府所管但又管不好、管不了、不应管的事务逐渐转移到市场和社会，或者由市场自发调节，或者由非政府的公共组织来承担。随着改革事业的不断深入，原先只有国家和政府才具有的社会公共职能主体地位的金字塔社会结构被打破，伴随着政企、政事、政社的分离和事业单位分类改革，一个政治领域、经济领域和社会领域相依存的三元社会结构模式日渐定型。在政治领域，政府是主要活动主体，其基本职能是为社会提供公共物品；经济领域，营利性组织及个人是主要活动主体，其基本职能是为社会成员提供有偿私人物品；在社会领域，非营利性公共组织是主要活动主体，其基本职能是提供准公共物品。总之，政府、经济、社会三大领域中的公共组织将分担传统上由政府独享公共行政职能的局面。中国政府职能转变一个很重要的问题，就是与政治、经济、社会多元社会结构下的公共组织如何合理配置公共行政职能范围问题，即由政府来做哪些公共行政事务，而哪些公共行政事务由事业组织做，哪些公共行政事务又由其他社会组织行使？美国经济学家刘易斯说过：”政府的失败既可能由于它们做的太少，也可能由于它们做的太多”。对社会事务政府哪些应该管，哪些不该管，哪些应该和社会力量一起管，这一问题实际就是确立行政职能的领域和范围问题。如同决定中指出，全面正确履行政府职责之意，就是要让政府只做正确的事情，这既是一个”做什么事”的问题，也是一个”怎么做”的问题。前者




是政府职能、政府角色问题，后者则是政府行为方式问题，两者之问有着紧密的内在联系。市场经济条件下，经济规律要求市场化在资源配置当中起决定性作用。所谓”市场化资源配置”，即指通过市场自由竞争的方式来安排社会资源（如人、财、物、信息、时间等资源）的配置和使用；因此，市场化的资源配置方式是有限度的，即存在着市场失灵或市场缺陷，因此，政府的市场管制就必不可少。那么，政府的市场管制也必须符合”帕累托效率”，否则也会出现”政府失灵”。



二、从传统管理型政府向治理型政府转变，建设服务型政府

正如决定中所说，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。传统行政经历了由”统治行政”到”公共治理”的变迁。经济的发展，单一靠市场的调节或政府的调节，都会有”市场失灵”和”政府失灵”的恶果，这为资本主义市场经济发展经验所证明”。治理”理论对传统公共行政的最重要突破在于，它强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能。这样，在公共行政的很多方面的事务，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的”治理”方式来进行管理。公共治理的原理是把需要服务的公众视为公共权力的顾客，公共管理的目标是服务于顾客，公众缴税养活了政府，政府就必须为公众提供满意的公共产品服务，传统的行政权的中心由卖方市场转为买方市场。市场观念下，行政权好比是公共资源的拥有者，政府的责任就是以最小的成本为公众提供最优质的公共产品服务，传统被管制一方的概念视为公共产品的消费者。从某种意义上说，服务型政府主要指公共服务型政府，建设服务型政府的核心是做好”公共”文章，即履行好公共权力，承担起公共责任，做好公共事务，维护好公共秩序，提供公共产品和服务，从而创造出更多的公共利益和公共价值。



三、从传统人治政府向法治政府转变，建设法治政府

根据党的十七大报告和十七届二中全会精神，深化行政管理体制改革的总体目标是：到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。我国转变政府职能的总体目标是建设法治政府，这不仅是依法治国基本方略的基本要求，也是我国政府管理模式长期改革目标，它既是一个长期深远的价值目标，又是一个政府前进方向的衡量标准。政府依法行政的内在要件，一是以改革和转变政府职能入手，使依法行政体制依附于健全的行政管理体制之上，为依法行政制度的展开奠定基础和前提。二是行政科学民主决策机制健全有保证；三是行政立法真正能体现出是执行性立法的属性特色，又能满足行政职能的需要，与国家立法形成有机统一与协调互洽的有机整体；四是严格行政执法要有保证，真正体现行政执法在依法行政中的晴雨表作用；五是有效整合政府解决纠纷机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，使政府有更多的精力转到解决社会纠纷、维护社会稳定上来，社会矛盾、社会环境、生态环境、法制环境更需要政府下大力气解决和建设；六是完善对行政权力的监督机制，加强对权力的全方位监督；七是提高公务员依法行政的观念和能力，打造一批政治过硬、业务精良、有较强的法律意识、规则意识、法制观念、公正执法、廉洁奉公的依法行政主体。其外在要件概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、责




任政府。以上法治政府的要求，无疑需要将我国政府的行政体制改革作为手段和方法，正如全会决定所提到的，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。没有行政体制改革的不断深化推进，就不可能建成法治政府，因为行政体制改革是要解决政府的基本模式即回答什么是政府的问题以及应当建成怎样的一个政府问题。这不仅牵扯到政府的性质、职能、结构、规模等组织条件和体制，它和法治政府的条件特征自始至终是交织在一起，分不开的。可以这样说，没有政府行政体制改革的成功，就没有法治政府的建立成功。通过改革，实现”三个转变”，即政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。具体而言，就是要建设服务型政府、法治政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。



参考文献

[1]马克思恩格斯全集. 第18卷，第307页.

[2][美]劳伦斯.M.弗里德曼. 李琼英，林欣 译， 法律制度--从社会科学角度观察[M]，北京：中国政法大学出版社，2004，314.

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